中級經(jīng)濟(jì)師

第十三章 政府預(yù)算

一、政府預(yù)算的職能與原則

(一)政府預(yù)算的含義

政府預(yù)算，是具有法律規(guī)定和制度保證的、經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的政府年度財政收支計劃。其具體含義包括：

從技術(shù)方面看，政府預(yù)算包括兩層含義：①在形式上，政府預(yù)算是政府的財政收支計劃，以預(yù)算平衡表的形式體現(xiàn)，預(yù)算表反映了政府資金的來源和流向，體現(xiàn)了政府的年度工作重點和方向。由于政府的各項工作都離不開資金支持，因此，從一定意義上講，政府預(yù)算又可以說是政府的工作計劃。

②在內(nèi)容上，政府預(yù)算是政府對財政收支的計劃安排，反映可供政府集中支配的財政資金數(shù)量的多少，是財政部門按法定程序管理財政資金的活動。政府預(yù)算的編制反映政府對財政收支的計劃安排;預(yù)算的執(zhí)行是財政收支的籌措和使用的過程;決算是政府預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。通過政府預(yù)算，可以使人們清楚地了解政府的財政活動，看出政府在一個財政年度內(nèi)的收支狀況。因此，政府預(yù)算是政府理財?shù)闹鲗?dǎo)環(huán)節(jié)和基本環(huán)節(jié)。

從政治方面看，政府預(yù)算是重大的政治行為。①政府預(yù)算指標(biāo)背后反映的是政府在做什么和不做什么之間作出的選擇;②政府預(yù)算反映了支出上的優(yōu)先權(quán);③政府預(yù)算反映了政府準(zhǔn)備購買的具體公共物品和服務(wù)及其成本。

從本質(zhì)方面看，政府預(yù)算是國家和政府意志的體現(xiàn)。政府預(yù)算需要經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)的審查和批準(zhǔn)才能生效，是一個重要的法律性文件(屬于年度立法)。政府預(yù)算從編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整和決算，都要依照法律規(guī)定進(jìn)行。

政府預(yù)算作為規(guī)范政府財政經(jīng)濟(jì)行為的一種制度安排，是社會政治經(jīng)濟(jì)活動的產(chǎn)物，是一個歷史范疇。政府預(yù)算是在近代政治制度、經(jīng)濟(jì)制度演進(jìn)過程中產(chǎn)生的，是新興資產(chǎn)階級同封建專制統(tǒng)治進(jìn)行斗爭的產(chǎn)物。政府預(yù)算依托于憲法、法治和代議制機構(gòu)。

英國是資本主義發(fā)展最早議會制度形成最早的國家，因此，政府預(yù)算制度最早出現(xiàn)在英國。在14世紀(jì)至17世紀(jì)，封建貴族階級日趨沒落，新興資產(chǎn)階級力量逐步壯大，逐漸成為社會財富的主宰，但他們并未控制財政權(quán)。為爭奪財政權(quán)，資產(chǎn)階級提出政府各項財政收支必須編制計劃，并經(jīng)議會審查通過才能執(zhí)行。

經(jīng)過長期斗爭，資產(chǎn)階級的要求最終得以實現(xiàn)。這種具有一定法律形式和制度保證的負(fù)才政分配關(guān)系，就是政府預(yù)算，其具體表現(xiàn)形式是政府的年度財政收支計劃。1832年，英國國會通過法律規(guī)定財政大臣每年必須向國會提出全部“財政收支計劃書”，并由國會批準(zhǔn)。至此，具有現(xiàn)代意義的政府預(yù)算制度真正建立起來了。

到了21世紀(jì)，絕大多數(shù)國家都建立了政府預(yù)算制度。

新中國成立后，建立了新民主主義國家預(yù)算，1956年社會主義改造基本完成后，社會主義制度確立，我國社會主義政府預(yù)算制度也隨之建立。

(二)政府預(yù)算的職能

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會條件下，政府預(yù)算具有三大職能：

1.反映政府部門的活動

作為政府收支安排的一個基本計劃，政府預(yù)算反映和規(guī)定了政府在預(yù)算年度內(nèi)的活動范圍、方向和重點。政府的支出，就是政府工作或活動的成本;政府的收入，就是彌補政府支出的財源。一本政府預(yù)算，就是一面反映政府工作的“鏡子”，就是一本關(guān)于政府活動的詳細(xì)記錄。因此，通過科學(xué)編制和嚴(yán)格執(zhí)行政府預(yù)算，可以使有限資源得到合理配置，可以使政府的政策和目標(biāo)得到貫徹實施通過政府預(yù)算，可以了解政府的工作，透視政府的活動;通過政府預(yù)算，可以便公眾了解政府的政策信息。

2.監(jiān)督政府部門收支運作的情況

作為我國各級人民代表大會審議的一個重要文件，政府預(yù)算是人大代表和人民群眾監(jiān)督政府收支運作的途徑和窗口。政府的收入，最終都來自于企業(yè)和居民繳納的稅費;政府的支出，最終都要用于向企業(yè)和居民提供的公共物品或服務(wù)。因此，通過編制政府預(yù)算草案并得到權(quán)力機關(guān)審查和批準(zhǔn)，可以為政府部門提供公共服務(wù)、從事財政活動建立明確的管理和控制框架;通過政府預(yù)算，可以評價政府履行職能所花費的成本，考核政府工作活動的績效。

3.控制政府部門的支出 .

我國各級人民代表大會對政府預(yù)算的審議過程，就是一種精打細(xì)算、厲行節(jié)約的機制安排;進(jìn)一步講，由各級人民代表大會審議、批準(zhǔn)的政府預(yù)算，實質(zhì)上是對政府支出規(guī)模的一種法定授權(quán)。只有在授權(quán)范圍內(nèi)的支出，才是合法和有效的。超出授權(quán)范圍的支出，即便是必需的也要以預(yù)算調(diào)整案的形式提交同級人大常委會審議、批準(zhǔn)。因此，通過編制政府預(yù)算，可以促進(jìn)政府及其部門對財政收支活動的成本和效果進(jìn)行科學(xué)比較分析;通過審亨和批準(zhǔn)政府預(yù)算，可以形成對政府支出規(guī)模的有效控制，從而實現(xiàn)提高政府公共服務(wù)效率的目的。

(三)政府預(yù)算的原則

政府預(yù)算原則，是指政府選擇預(yù)算形式、體系和在預(yù)算編制、審查、執(zhí)行過程中所必須遵循的指導(dǎo)思想，是制定政府財政收支計劃的重要方針。早期的政府預(yù)算原則比較注重控制性，即將政府預(yù)算作為監(jiān)督和控制政府的工具。后來隨著政府預(yù)算收支內(nèi)容的日趨復(fù)雜，開始強調(diào)政府預(yù)算的周密性，即注重研究預(yù)算技術(shù)和管理模式的改進(jìn)，但功能預(yù)算理論創(chuàng)建以后，政府預(yù)算原則出現(xiàn)了新的重要變化。功能預(yù)算理論創(chuàng)建于凱恩斯時代初期，以凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)，強調(diào)將政府的稅收、支出、借債等行為作為二種具有調(diào)節(jié)運行功能的工具來使用，主張預(yù)算政策要以財政措施的實施結(jié)果(如宏觀經(jīng)濟(jì)總體運行和經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實現(xiàn))，作為安排政府預(yù)算收支的依據(jù)。因此，功能預(yù)算理論發(fā)展以來，政府預(yù)算的功能趨于多樣化，開始注重發(fā)揮政府預(yù)算的功能性作用，實現(xiàn)國家的整體利益。雖然政府預(yù)算原則在不同時期有些變化，但一些最基本的預(yù)算原則一直為各國共同遵守。這些原則主要有：

1.完整性原則

政府預(yù)算必須包括政府所有的財政收入和支出內(nèi)容，以便全面反映政府的財政活動。所有法律準(zhǔn)許的政府財政活動，都要在預(yù)算中清楚地列出，不應(yīng)另設(shè)其他財政收支賬目;政府所有的財政活動都不能脫離預(yù)算管理，非政府交易活動必須排除在外。

2.統(tǒng)一性原則

在分級財政體制中，中央和地方各級政府預(yù)算必須按統(tǒng)一的預(yù)算科目，統(tǒng)一的口徑、程序計算、填列和編制統(tǒng)一的預(yù)算，以保證整個財政活動的連續(xù)性和整體協(xié)調(diào)性。

3.可靠性原則

可靠性原則也稱為謹(jǐn)慎性原則，是指各級政府預(yù)算必須建立在積極、穩(wěn)健、可靠的基礎(chǔ)上，有充分而確實的依據(jù)，預(yù)算數(shù)應(yīng)盡量準(zhǔn)確地反映可能出現(xiàn)的結(jié)果，保證預(yù)算能得到真實可靠地執(zhí)行。收入預(yù)算的編制要可靠、完整、能夠落實。支出預(yù)算安排要真實、可靠，既不能不切實際地把支出盤子打得很大，無法完成，也不能留下硬缺口，將執(zhí)行中一定要發(fā)生的支出不列人預(yù)算，人為縮小支出規(guī)模。

4.合法性原則

合法性原則是指政府預(yù)算活動的每個環(huán)節(jié)都必須按照法定程序進(jìn)行，政府預(yù)算的成立、預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果都必須經(jīng)過立法機關(guān)審查批準(zhǔn)。立法機關(guān)審查批準(zhǔn)預(yù)算，表明代表人民意愿的人民代表大會已經(jīng)授權(quán)政府按照人民的意愿使用納稅人提供的資源，政府不能隨意變更。這是政府必須對納稅人負(fù)責(zé)的理念的重要體現(xiàn)。

5.公開性原則

政府預(yù)算反映著政府的活動范圍、方向和政策，與全體公民的切身利益緊密相關(guān)。政府預(yù)算的內(nèi)容及其執(zhí)行情況，除少數(shù)涉及國家秘密的信息外，必須明確并采取一定的形式公之于眾，便于人民代表理解和審查，并置于社會公眾的監(jiān)督之下。同時，政府財政收支計劃的制定、執(zhí)行、執(zhí)行中的調(diào)整和決算與評估的過程，應(yīng)向社會公眾公開。

6.年度性原則

政府預(yù)算編制和執(zhí)行，都要有時間上的界定，即收支預(yù)算的起訖時間。政府預(yù)算起訖時間通常為一年，稱為預(yù)算年度。政府必須按照法定預(yù)算年度編制預(yù)算。政府預(yù)算要反映全年的財政收支活動，不允許將不屬于本年度財政收支的內(nèi)容列入本年度預(yù)算中。預(yù)算年度有歷年制和跨年制兩種。歷年制即從每年的1月1日起至同年的12月31日止為一個預(yù)算年度。目前采用歷年制的國家最多，如中國、德國、法國、韓國、意大利、巴西等?？缒曛萍磸拿磕昴吃履橙罩料乱荒晗鄳?yīng)日期的前一日止，中間經(jīng)歷12個月，但要跨兩個年份。如，美國和泰國等國的預(yù)算年度是從每年10月1日始至次年9月30日止，英國、日本、印度、加拿大、新加坡等國家的預(yù)算年度是從每年4月1日始至次年3月31日止，澳大利亞、瑞典等國是從每年7月1日始至次年6月30日止。在預(yù)算年度內(nèi)，預(yù)算工作程序通常包括編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算評估等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)在年度內(nèi)依次遞進(jìn)、在年度間循環(huán)往復(fù)。

(四)政府預(yù)算的分類

1.按預(yù)算編制形式分類，分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算

單式預(yù)算是將政府財政收支匯集編人一個總預(yù)算之內(nèi)，形成一個收支項目安排對照表。單式預(yù)算可以統(tǒng)一反映政府預(yù)算年度內(nèi)能夠籌集和使用的社會財富總量，便于政府統(tǒng)籌安排使用財政資金。單式預(yù)算的優(yōu)點：

一是簡單明了，整體性強，能夠清晰反映政府財政收支全貌，有利于公眾監(jiān)督政府預(yù)算的實施;二是便于編制，易于操作。但單式預(yù)算沒有區(qū)分各項財政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，不利于政府對復(fù)雜的財政活動進(jìn)行深人分析、管理和監(jiān)督。復(fù)式預(yù)算是將預(yù)算年度內(nèi)的全部財政收支按收入來源和支出性質(zhì)，分別編制兩個或兩個以上的預(yù)算，形成兩個或兩個以上的收支對照表。復(fù)式預(yù)算一般由經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算組成。經(jīng)常預(yù)算主要以稅收為收入來源，以行政事業(yè)項目為支出對象，如維持政府機關(guān)運轉(zhuǎn)的日?；顒咏?jīng)費支出等;資本預(yù)算主要以國債為收入來源，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目為支出對象，如政府貸款及償還國債等支出。

復(fù)式預(yù)算的優(yōu)點：一是由于區(qū)分了政府預(yù)算收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和用途，便于政府科學(xué)安排預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，突出重點，分類控制預(yù)算收支平衡;二是便于政府靈活運用資本性投資和國債等手段，對宏觀經(jīng)濟(jì)運行實施宏觀調(diào)控。復(fù)式預(yù)

（責(zé)任編輯：中大編輯）

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