中級經(jīng)濟(jì)師

二、財(cái)政支出規(guī)模及其增長趨勢

(一)衡量財(cái)政支出規(guī)模的指標(biāo)

財(cái)政支出規(guī)模，是一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)政府通過預(yù)算安排的財(cái)政支出總額。財(cái)政支出規(guī)模是衡量一定時(shí)期內(nèi)政府支配社會(huì)資源的多少、滿足公共需要能力高低的重要指標(biāo)，反映著政府對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響力的強(qiáng)弱。衡量財(cái)政支出規(guī)模可采用兩大指標(biāo)，即絕對規(guī)模指標(biāo)和相對規(guī)模指標(biāo)。財(cái)政支出絕對規(guī)模是政府在預(yù)算年度的財(cái)政支出總和。它通常由按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算的財(cái)政支出的加總來反映。為了研究財(cái)政支出變化的真實(shí)情況，有時(shí)也可以按不變價(jià)格來反映，即以某一年的價(jià)格為基準(zhǔn)來統(tǒng)計(jì)財(cái)政支出的絕對規(guī)模。財(cái)政支出的絕對規(guī)模從趨勢上看，總量是不斷增長的，這是由經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長所決定的。如，我國財(cái)政支出規(guī)模1978年為1122億元，2010年達(dá)到89575億元，2010年是1978年79.8倍，1979—2010年財(cái)政支出年均增長14.7%。但一般情況下，單純使用絕對規(guī)模指標(biāo)意義不是很大，因?yàn)橛袝r(shí)會(huì)出現(xiàn)支出總量上升但實(shí)際支出下降的情況。因此，常用相對規(guī)模指標(biāo)來衡量財(cái)政支出的規(guī)模。財(cái)政支出的相對規(guī)模，是將財(cái)政支出規(guī)模用與其他經(jīng)濟(jì)變量的關(guān)系來反映。我國常用兩種測量方法來反映財(cái)政支出的相對規(guī)模，一是當(dāng)年財(cái)政支出占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重，二是當(dāng)年中央財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重。2010年，我國財(cái)政支出占當(dāng)年GDP397983億元的比重為22.5%，中央財(cái)政支出(對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付)48322億元占全國財(cái)政支出比重為53.9%。除了這兩個(gè)相對規(guī)模指標(biāo)外，還可以用與人口變量相聯(lián)系的相對指標(biāo)即人均財(cái)政支出，來反映人均享受的公共服務(wù)的水平。我國按自然人口I計(jì)算，1978年總?cè)丝跒?6 259萬人，人均財(cái)政支出為116.6元，2010年總?cè)丝跒?34 100萬人，人均財(cái)政支出為6 679.7元，2010年是1978年的57.3倍。財(cái)政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，反映政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的程度。中央財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重，反映中央政府對地方政府的控制程度。從財(cái)政支出變化趨勢看，在正常情況下，財(cái)政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重是不斷上升的;中央財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重是相對穩(wěn)定的，它決定于國家的制度安排。人均財(cái)政支出指標(biāo)一般也呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。

(二)工業(yè)化國家財(cái)政支出規(guī)模的歷史趨勢

理論上講，財(cái)政支出規(guī)?？纱罂尚?。但根據(jù)各國財(cái)政支出的實(shí)踐看，自20世紀(jì)初期以來，各工業(yè)化國家的財(cái)政支出規(guī)模先是持續(xù)增大，后來漸漸穩(wěn)定在相對較高的水平上，這是一個(gè)普遍趨勢。在20世紀(jì)初期，各工業(yè)化國家財(cái)政支出占GDP的比重非常低，主要是因?yàn)槟菚r(shí)政府干預(yù)的范圍很小，財(cái)政職能也僅限于資源配置。兩次世界大戰(zhàn)期間，籌集戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)的需要導(dǎo)致國防的支出顯著上升，并帶動(dòng)財(cái)政支出總規(guī)模的攀升。但那些沒有受到戰(zhàn)爭太大影響的工業(yè)國家的支出規(guī)模仍然保持在較低水平。二戰(zhàn)后直至20世紀(jì)60年代以來，凱恩斯主義盛行，政府調(diào)節(jié)收入分配及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的功能受到追捧，各主要工業(yè)國家的財(cái)政支出規(guī)模出現(xiàn)前所未有地大幅上升，并由此奠定了福利國家的基礎(chǔ)。但20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)“滯脹”讓人們又開始重新思考國家在許多活動(dòng)領(lǐng)域的職能，這一時(shí)期的政府政策既不能有效配置資源，不能按照明確的目標(biāo)來再分配資源，也沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。20世紀(jì)90年代以來，一些國家開始了減小政府規(guī)模的嘗試，從總體上看，近些年來公共支出水平較為穩(wěn)定，甚至有稍許的下降。但2008年全球性金融危機(jī)的爆發(fā)，使得工業(yè)化國家財(cái)政支出占GDP的比重又有所上升。

(三)財(cái)政支出規(guī)模增長的理論解釋

面對財(cái)政支出的不斷增長，經(jīng)濟(jì)學(xué)家試圖從不同的角度給出解釋。在各種關(guān)于財(cái)政支出增長的理論中，瓦格納、皮考克和魏斯曼、馬斯格雷夫、鮑莫爾等人以及公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)最為著名。

1.瓦格納法則——“政府活動(dòng)擴(kuò)張法則”

瓦格納是19世紀(jì)德國社會(huì)政策學(xué)派的代表人物，他在對19世紀(jì)80年代的英、美、法、德、日等國財(cái)政支出資料進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，得出了財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)客觀規(guī)律的結(jié)論。他認(rèn)為，財(cái)政支出之所以會(huì)不斷增長，是因?yàn)榘殡S著工業(yè)化進(jìn)程、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了對政府活動(dòng)的需求。首先，工業(yè)化所引起的市場的擴(kuò)張，使市場中的當(dāng)事人之間關(guān)系更加復(fù)雜，由此而產(chǎn)生的沖突和矛盾增多，引起對商業(yè)法律和契約的需要。因此，為維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的正常秩序，需要政府增加財(cái)政支出。其次，為了糾正外部效應(yīng)等市場失靈問題對資源配置效率的負(fù)面影響，客觀上增加了政府參與資源配置的需要，這將引起財(cái)政支出增加。隨著經(jīng)濟(jì)的增長，文化、教育、福利等財(cái)政支出項(xiàng)目的增長率將超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率，這也將要求增加財(cái)政支出。瓦格納關(guān)于公共財(cái)政支出增長的結(jié)論，為許多國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史所證實(shí)。

2.皮考克和魏斯曼——“梯度漸進(jìn)增長理論”

20世紀(jì)60年代，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮考克和魏斯曼在對英國1890--1955年公共支出的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，提出了“梯度漸進(jìn)增長理論”。他們認(rèn)為，英國的公共支出增長是“階梯式的”“非連續(xù)的”，公共支出水平在正常年份表現(xiàn)出隨著稅收收入的增長而逐漸上升的趨勢。當(dāng)社會(huì)經(jīng)歷戰(zhàn)爭、危機(jī)或自然災(zāi)害等突變時(shí)，公共支出會(huì)急劇上升。但突變期結(jié)束后，公共支出水平雖然會(huì)有所下降，但不會(huì)低于原有水平。公共支出增長的內(nèi)在原因。正常年份公眾所能接受的稅收水平相對穩(wěn)定，財(cái)政支出不可能有太大的增加。公眾可以容忍的稅收負(fù)擔(dān)是財(cái)政支出的最高限度。一般情況下，政府公共支出增長與國內(nèi)生產(chǎn)總值增長及稅收收入增長呈線性關(guān)系，不可能大起大落。但隨著經(jīng)濟(jì)增長，政府稅收會(huì)自動(dòng)增加，并且因所得稅的累進(jìn)性還會(huì)使稅收增長水平高于經(jīng)濟(jì)增長水平。公眾可容忍稅收水平的提高，是公共支出增長的內(nèi)在原因。

公共支出增長的外在原因。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)突變，財(cái)政支出逐漸上升的趨勢將被打破，財(cái)政支出將表現(xiàn)出急劇增加，為此政府不得不提高稅率或借債增加收入，這時(shí)公眾所能接受的稅收水平也因社會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩而提高。其結(jié)果是政府支出的預(yù)算約束隨之提高，使整個(gè)財(cái)政支出在逐漸上升過程中出現(xiàn)較大幅度的增長。這是導(dǎo)致財(cái)政支出增長的外在原因。雖然財(cái)政支出水平會(huì)因社會(huì)“突變”的結(jié)束而下降，但公眾所能接受的稅收水平不會(huì)下降到原有水平，使財(cái)政支出呈現(xiàn)梯度增長趨勢。

3.馬斯格雷夫——“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段增長理論”

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫在《美國財(cái)政理論與實(shí)踐》一書中系統(tǒng)地論述了用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論來解釋公共財(cái)政支出增長的原因。他在大量研究了不同國家不同階段的財(cái)政支出狀況后，得出結(jié)論：財(cái)政支出數(shù)量的變化，是隨著不同時(shí)期財(cái)政支出作用的變化而變化的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，由于基礎(chǔ)設(shè)施落后制約著整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要政府部門增加投資興建交通運(yùn)輸、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施。在這一階段，政府投資在總投資中所占比重較大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段，私人部門獲得很大發(fā)展，私人投資開始上升，政府投資在總投資中所占比重相對下降。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段，人均收入水平大幅度提高，人們開始追求高質(zhì)量生活，對政府提出了更高的要求，要求政府提供更舒適的環(huán)境、更發(fā)達(dá)的交通、更快捷的通信和更良好的教育等，使政府投資在總投資中的比重又進(jìn)一步提高。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場失靈問題越來越突出，要求政府立法、增加投資、提供各種服務(wù)來協(xié)調(diào)處理各種沖突和矛盾，也使財(cái)政支出進(jìn)一步增長。

4.鮑莫爾——“非均衡增長理論”

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾通過分析公共部門平均勞動(dòng)生產(chǎn)率的狀況，對公共財(cái)政支出增長原因做出了解釋。他將國民經(jīng)濟(jì)部門區(qū)分為生產(chǎn)率不斷提高與生產(chǎn)率提高緩慢兩大類別，前者被稱為進(jìn)步部門，后者被稱為非進(jìn)步部門。兩個(gè)部門的差異來自技術(shù)和勞動(dòng)發(fā)揮的作用不同。在進(jìn)步部門，技術(shù)起著決定作用;在非進(jìn)步部門，勞動(dòng)起著決定作用。假設(shè)兩個(gè)部門工資水平相同，且工資隨勞動(dòng)生產(chǎn)率提高而上升。由于勞動(dòng)密集的公共部門是非進(jìn)步部門，而該部門的工資率與進(jìn)步部門的工資率呈同方向、等速度變化，因此，在其他因素不變的情況下，生產(chǎn)率偏低的公共部門的規(guī)模會(huì)隨著進(jìn)步部門工資率的增長而增長。政府部門屬于人力密集型部門，同時(shí)又是生產(chǎn)率發(fā)展水平較低的部門——技術(shù)進(jìn)步對生產(chǎn)率的提高貢獻(xiàn)較少。如要維持兩個(gè)部門的均衡增長，政府部門的支出只能增加。于是，生產(chǎn)率偏低的政府部門的規(guī)模必然越來越大，政府部門的支出必然會(huì)快速增長。

5.公共選擇學(xué)派的解釋

公共選擇學(xué)派分別從選民、政治家、官僚行為及民主制度的特征等方面，提出了理解政府支出規(guī)模的新視角。首先，選民在進(jìn)行財(cái)政事務(wù)決策時(shí)，通常具有“財(cái)政幻覺”，即他們通常更為關(guān)心擴(kuò)大公共支出能給自己所帶來的好處，而忽視了稅收負(fù)擔(dān)也有可能同時(shí)增長。日常的財(cái)政決策過程往往是稅收提案與支出提案分別表決，更加強(qiáng)化了這一幻覺，導(dǎo)致選民主動(dòng)投票支持更大的財(cái)政支出規(guī)模。其次，政治家為獲得公眾擁護(hù)和贏得選票，總是傾向于以更大的財(cái)政支出作為爭取選民的手段，在控制支出時(shí)通常也難以壓縮那些耗費(fèi)巨大的長期項(xiàng)目和法律規(guī)定的權(quán)利項(xiàng)目。第三，在很多公共事務(wù)上，往往是官僚機(jī)構(gòu)掌握著更精確的成本信息，出于。自身利益的考慮，他們往往提出規(guī)模較大的預(yù)算供代議機(jī)關(guān)表決，以最大化部門和個(gè)人的權(quán)力與利益。第四，在任何一項(xiàng)具體的事務(wù)上，所謂的公共利益都很難界定，往往是選民各有其利益要求，為了使符合自我利益的方案獲得通過，不同的利益方可能會(huì)“互投贊同票”，導(dǎo)致原本不可能通過的預(yù)算提案獲得通過，從而增大了預(yù)算總規(guī)模。基于以上理由，可以說，預(yù)算軟約束是各國政府的通病，無論多么完善的民主制度，都不可能根

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