中級(jí)經(jīng)濟(jì)師

三、中國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，財(cái)政支出快速增加。同時(shí)，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，特別是隨著公共財(cái)政基本框架的建立，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)按照公共財(cái)政的要求不斷調(diào)整優(yōu)化。

(一)財(cái)政支出總量快速增長(zhǎng)、支出結(jié)構(gòu)有所調(diào)整

我國始于20世紀(jì)70年代末80年代初的改革開放，極大地解放和發(fā)展了社會(huì)生產(chǎn)力，國民經(jīng)濟(jì)總體上保持了持續(xù)快速發(fā)展的勢(shì)頭，財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，財(cái)政支出也相應(yīng)地呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。全國財(cái)政支出從1978年的1122億元增加到2010年的89575億元，1979—2010年財(cái)政支出年均增長(zhǎng)14.7%。財(cái)政是政府全面履行職能和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障和政策手段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向改革的日益深化，政府公共管理和服務(wù)職能的不斷加強(qiáng)，各項(xiàng)改革的推進(jìn)、公益事業(yè)的發(fā)展、宏觀調(diào)控的加強(qiáng)等都需要財(cái)政的大力支持。因此，我國財(cái)政支出規(guī)模的快速增長(zhǎng)具有必要性和必然性。在財(cái)政支出總量持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步轉(zhuǎn)軌，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用日益加強(qiáng)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理逐步從過去的直接和微觀管理向間接和宏觀管理轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，財(cái)政支出的重點(diǎn)也逐步由經(jīng)濟(jì)建設(shè)向提供公共物品和服務(wù)轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)：一是政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資逐步從一般性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、能源、交通、原材料、農(nóng)業(yè)等制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)行業(yè)、產(chǎn)業(yè);二是財(cái)政對(duì)教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障與就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面和中西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等區(qū)域的投入增長(zhǎng)較快，有力地支持了“科教興國”、“可持續(xù)發(fā)展”、“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)”和“西部大開發(fā)”等重大戰(zhàn)略的實(shí)施。

(二)中國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題

長(zhǎng)期以來，中國財(cái)政制度飽受詬病的一個(gè)方面，就是政府承擔(dān)的資源配置職能范圍過廣、比例過大，干擾了市場(chǎng)的運(yùn)行，而政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的再分配功能則相應(yīng)地受到了擠壓。體現(xiàn)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，表現(xiàn)為：①購買性支出占財(cái)政支出的比重長(zhǎng)期偏大，轉(zhuǎn)移性支出的比重處于較低的水平;②相對(duì)于消費(fèi)性支出而言，投資性支出占財(cái)政支出的比重近年來雖然略有下降趨勢(shì)，但仍徘徊在較高的水平上;③社會(huì)性支出的比重近年來雖有上升，但仍有待進(jìn)一步增加數(shù)量和改善質(zhì)量。

1.購買性支出與轉(zhuǎn)移性支出

目前中國公共財(cái)政預(yù)算支出總額中的約70%以上為購買性支出，明顯高于發(fā)達(dá)國家45.2%的水平，更高于發(fā)展中國家61.5%的水平。轉(zhuǎn)移性支出雖有上升趨勢(shì)，達(dá)到公共財(cái)政預(yù)算支出的25%，超過了發(fā)展中國家的平均水平，但仍然低于發(fā)達(dá)國家35.4%的水平。從動(dòng)態(tài)角度看，1994年以來至“十一五”時(shí)期，中國財(cái)政購買性支出占公共財(cái)政預(yù)算支出的比重出現(xiàn)了緩慢下降的趨勢(shì)，轉(zhuǎn)移性支出比重則緩慢上升。在大多數(shù)年份里，購買性支出占公共財(cái)政預(yù)算支出比重是負(fù)增長(zhǎng)的，而轉(zhuǎn)移性支出占公共財(cái)政預(yù)算支出比重表現(xiàn)為正增長(zhǎng)。這說明轉(zhuǎn)移性支出的絕對(duì)增長(zhǎng)快于購買性支出的絕對(duì)增長(zhǎng)，二者之間的相對(duì)差距在縮小。特別是“十一五”時(shí)期以來，一系列重大社會(huì)政策的制定和實(shí)施，加快了二者差距縮小的進(jìn)程。這從一個(gè)側(cè)面反映了中國財(cái)政支出的再分配功能在不斷強(qiáng)化，體現(xiàn)出政府運(yùn)用財(cái)政政策的著力點(diǎn)開始偏離資源配置，而更加關(guān)注分配公平的問題;同時(shí)，這也表明“十一五”時(shí)期以來中國政府在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)方面的努力是有成效的，雖然與國際上其他國家相比仍有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。相比之下，由于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家一般擁有與之相適應(yīng)的社會(huì)安全網(wǎng)，對(duì)轉(zhuǎn)移性支出的要求也相應(yīng)比較高。不過，依其傳統(tǒng)不同，那些歷史上更多地依靠政府來提供社會(huì)福利的國家，典型的如歐洲福利國家，其轉(zhuǎn)移性支出的比重最大。1995--2009年期間，歐盟15國的轉(zhuǎn)移性支出平均為其財(cái)政預(yù)算支出的45%。其中，主要的幾個(gè)“大政府”國家中，轉(zhuǎn)移性支出比例最高的是德國，約為60%，最低的西班牙也接近40%。轉(zhuǎn)型國家轉(zhuǎn)移性支出的水平整體上低于高福利的發(fā)達(dá)國家，但其中加入歐盟的主要轉(zhuǎn)型國家的轉(zhuǎn)移性支出基本上界于30%～45%之間。除此之外，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中的那些“小政府”國家，如美國、日本、韓國等，其轉(zhuǎn)移性支出比重相對(duì)較低。如，美國為30%略高，韓國介于10%一20%之間。

可以說，“十一五”時(shí)期之前，中國轉(zhuǎn)移性支出比重與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中那些“小政府”國家的一般水平相當(dāng);進(jìn)入“十一五”時(shí)期以后開始有所提高，但距離高福利發(fā)達(dá)國家的一般水平差距尚遠(yuǎn)，甚至未達(dá)到作為歐盟成員國的主要轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的一般水平。這表明中國尚未建立起高水準(zhǔn)的福利制度，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，財(cái)政公共化進(jìn)程和社會(huì)福利體系建設(shè)相對(duì)滯后。從橫向比較看，可得出兩點(diǎn)啟示：一方面，我們要記取高福利國家為其福利制度所累而導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的前車之鑒，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎選擇適合中國國情的社會(huì)福利體系;另一方面，要未雨綢繆，加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展，大力改善民生，提高人民生活水平，加強(qiáng)社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)，更好地適應(yīng)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期的發(fā)展變化需要，更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

2.消費(fèi)性支出與投資性支出

目前中國政府的購買性支出中，投資性支出與消費(fèi)性支出的比例約為40：60，因而推定中國政府性投資占公共財(cái)政預(yù)算支出的比重約為20%。這個(gè)比重不僅高于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，也普遍高于中東歐轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體。歐盟15國的政府性投資占預(yù)算支出比重多年來一直穩(wěn)定在8%左右，其中大多數(shù)國家低于這一水平。作為新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，中東歐轉(zhuǎn)型國家的政府投資性支出自1995年以來一直在下降，雖然目前普遍地高于歐盟15國的水平，但總體上低于中國的水平。作為“小政府”典型代表的美國，比例一直穩(wěn)定地維持在15%～20%的水平上;韓國在20世紀(jì)90年代中期以前曾高達(dá)20%以上，目前保持在5%～10%的區(qū)間上。通過橫向比較可以看出，中國投資性支出占財(cái)政支出比重近年來雖略有下降趨勢(shì)，但仍處于較高水平上。

3.社會(huì)性支出與一般公共支出

從中國按功能分類的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來看，改革開放以來，無論是從占財(cái)政支出的比重觀察，還是從占GDP的比重觀察，中國財(cái)政用于固定資產(chǎn)投資和城市維護(hù)建設(shè)的支出，總體上都遠(yuǎn)高于對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、農(nóng)業(yè)和科技等方面的投入。當(dāng)然，“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基建投資、輕社會(huì)發(fā)展和人力資本投資”的這種傳統(tǒng)支出結(jié)構(gòu)，隨著以人為本的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)思想的提出和貫徹實(shí)施，正在逐步得到改變。

中國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上的偏離，即重視經(jīng)濟(jì)服務(wù)(特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù))和一般公共服務(wù)，而忽視社會(huì)性支出的現(xiàn)狀，是造成中國社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵原因之一。在中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)30余年之后，社會(huì)發(fā)展滯后已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和人民福利改善最大的制約因素。因此，“十二五”時(shí)期財(cái)政支出結(jié)構(gòu)向“社會(huì)發(fā)展和人力資本投資”轉(zhuǎn)型的任務(wù)十分艱巨，加大社會(huì)事業(yè)投入，加快社會(huì)建設(shè)步伐，任重道遠(yuǎn)。

(三)按照公共財(cái)政要求優(yōu)化中國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下各國政府履行的主要職能有三項(xiàng)：資源配置、收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展。越是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，其資源配置的職能則越小，表現(xiàn)為購買性支出比例較低。中國的購買性支出所占比重，無論與發(fā)展中國家比，還是與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家比，都比較高。這表明中國各級(jí)政府仍在很大程度上參與市場(chǎng)營(yíng)利性活動(dòng)。政府過多涉入市場(chǎng)活動(dòng)，既占用了私人生產(chǎn)和消費(fèi)的資源，又由于政府是規(guī)則制訂者，易于造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，妨礙市場(chǎng)和社會(huì)健康發(fā)展。因此，“按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的要求，加快建立法治政府和服務(wù)型政府”，這是“十二五”規(guī)劃綱要對(duì)推進(jìn)行政體制改革提出的明確要求。從平衡財(cái)政職能和滿足社會(huì)發(fā)展要求的角度，中國政府在“十二五”時(shí)期應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注再分配問題，相應(yīng)壓縮購買性支出，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移性支出的比重，并使財(cái)政支出向人力資本和社會(huì)資本傾斜。在處理投資性支出與消費(fèi)性支出的關(guān)系時(shí)，一方面要控制并調(diào)減投資性支出的規(guī)模，另一方面要注意投資性支出應(yīng)當(dāng)有保有壓。新增財(cái)政支出的投向應(yīng)更多投到最終需求，而不是中間需求上，也就是要弱化新增的投資性支出，重點(diǎn)強(qiáng)化在建的投資性項(xiàng)目和消費(fèi)性支出，為積極財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造有利條件。在消費(fèi)性支出上，要從嚴(yán)控制行政性公共消費(fèi)，預(yù)算支出要保證重點(diǎn)支出需要，使有限的資金主要用于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障與就業(yè)、“三農(nóng)”、自主創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和與民生密切相關(guān)的支出上。并通過財(cái)政支出決策機(jī)制、資金保障機(jī)制、公共行政激勵(lì)機(jī)制、財(cái)政支出監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等方面的完善，為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革提供制度保障。

1.嚴(yán)格控制一般性開支

從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合深化行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，明確公共服務(wù)范圍。加大對(duì)公益性事業(yè)單位的保障力度，支持具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的事業(yè)單位逐步走向市場(chǎng)。堅(jiān)持勤儉辦事業(yè)，嚴(yán)格控制一般性開支，降低行政成本。

2.大力支持教育事業(yè)發(fā)展

教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要體現(xiàn)。要保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重，確保到2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%。①義務(wù)教育是農(nóng)村最大的公共事業(yè)。要重點(diǎn)支持農(nóng)村義務(wù)教育，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展;②要完善城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制;③逐步完善高等教育、職業(yè)教育貧困生資助體系。

（責(zé)任編輯：中大編輯）

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