中級經(jīng)濟(jì)師

二、分稅制財(cái)政管理體制

分稅制財(cái)政管理體制，簡稱分稅制，是指將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分，借以確定中央財(cái)政和地方財(cái)政的收入范圍的一種財(cái)政管理體制。其實(shí)質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財(cái)權(quán)，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。它是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍推行的一種財(cái)政管理體制模式。我國從1994年開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

(一)分稅制財(cái)政管理體制改革的指導(dǎo)思想

1.正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動兩個積極性，促進(jìn)財(cái)政收入的合理增長

為增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央要從今后財(cái)政收入的增量中適當(dāng)多得一些，以保證中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長。

2.合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力分配

分稅制實(shí)施，既要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保持較快發(fā)展勢頭，又要通過中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展和老工業(yè)基地改造。

3.正確處理政府與企業(yè)間的財(cái)力分配關(guān)系

要改變按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的傳統(tǒng)模式，實(shí)行企業(yè)不論大小、不分級別，一律依法向中央、地方政府分別納稅，公平競爭。

4.堅(jiān)持統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合的原則

劃分稅種不僅要考慮中央與地方的收入分配，還必須考慮稅收對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會分配的調(diào)節(jié)作用。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)集中在中央，保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。稅收實(shí)行分級征管，中央稅和共享稅由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收。

5.堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則

在明確改革目標(biāo)基礎(chǔ)上，分稅制實(shí)施辦法力求規(guī)范化，但必須抓住重點(diǎn)，分步實(shí)施，逐步完善。

(二)分稅制財(cái)政管理體制改革的主要內(nèi)容

1.1994年分稅制財(cái)政管理體制改革的主要內(nèi)容

(1)按照中央政府和地方政府各自的事權(quán)，劃分各級財(cái)政的支出范圍。根據(jù)當(dāng)時中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)，外交和援外支出，中央級行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，由中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。

(2)根據(jù)財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央與地方收入。按稅種劃分中央收入和地方收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅;將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收中央稅和中央與地方共享稅，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收地方稅。

中央固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征的消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，中央企業(yè)所得稅，非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道、各銀行總行、保險總公司等部門集中繳納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅)，中央企業(yè)上繳利潤等收入。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方實(shí)際負(fù)擔(dān)的20%部分列入地方財(cái)政上繳中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。

地方固定收入包括：營業(yè)稅(不含各銀行總行、鐵道、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅)，地方企業(yè)所得稅(不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅);地方企業(yè)上繳利潤，個人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅(不含鐵道、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分)，房產(chǎn)稅，車船稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，耕地占用稅，契稅，國有土地有償使用收入等。

中央與地方共享收入包括：增值稅，資源稅，證券交易(印花)稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入。證券交易(印花)稅，中央與地方各分享50%。

(3)按統(tǒng)一比例確定中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額。為了保持地方既得利益格局，逐步達(dá)到改革的目標(biāo)，中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額以1993年基期年核定。按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額(消費(fèi)稅+75%的增值稅一中央下劃收入)。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證地方既得利益，并以此作為以后中央對地方稅收返還基數(shù)。1994年以后稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按本地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅增長率的1：0.3系數(shù)確定，即本地區(qū)兩稅每增長1%，對地方的返還增長0.3%。如果1994年以后上劃中央收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。

(4)妥善處理原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)。為川頁利實(shí)施分稅制改革，1994年實(shí)行分稅制以后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規(guī)范化。原來中央撥給地方的各項(xiàng)?？?，該下?lián)艿睦^續(xù)下?lián)?。地方承?dān)的20%出口退稅以及其他年度的上解和補(bǔ)助項(xiàng)目相抵后，確定一個數(shù)額，作為一般上解或補(bǔ)助處理，以后年度按此定額結(jié)算。

(5)確立了新的預(yù)算編制和資金調(diào)度規(guī)則。實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，中央和地方都要按照新的口徑編報財(cái)政預(yù)算。因中央對地方稅收返還支出數(shù)額較大，為避免資金往返抵扣，按抵頂后的凈額占當(dāng)年預(yù)計(jì)中央消費(fèi)稅和增值稅收入數(shù)的比重，核定一個“資金調(diào)度比例”，由金庫按此比例劃撥消費(fèi)稅和中央分享的增值稅給地方。

2.近年來對分稅制財(cái)政管理體制的調(diào)整完善

1994年以后，根據(jù)分稅制運(yùn)行情況和宏觀調(diào)控需要，對分稅制財(cái)政管理體制又進(jìn)行了必要的調(diào)整和完善。收入劃分方面的調(diào)整完善，主要有：

(1)從1997年1月1日起，將中央與地方共享收入中的證券交易(印花)稅的分享比例由原來的中央與地方各占50%，調(diào)整為中央占80%、地方占20%;后又調(diào)整為中央占88%、地方占12%;自2000年10月1日起，又將分享比例調(diào)整為中央占91%、地方占9%，并將分3年把分享比例調(diào)整到中央占97%、地方占3%。

(2)從1997年11月1日起，將金融保險業(yè)營業(yè)稅稅率由5%提高到8%;2001年1月1日起，分3年把金融保險營業(yè)稅稅率降低到5%。提高稅率所增加的收入歸中央財(cái)政，主要用于支持西部貧困地區(qū)發(fā)展，并作為補(bǔ)充社會保障資金的來源。

(3)為嚴(yán)格控制土地使用，對國有土地有償使用收入分配作必要調(diào)整，將其中新批轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的部分收入上繳中央財(cái)政。

(4)打破隸屬關(guān)系，實(shí)施所得稅收入分享改革。為解決按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的弊端，國務(wù)院決定從2002年1月1日起實(shí)施所得稅收入分享改革。其主要內(nèi)容是：除鐵路運(yùn)輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)外，其他企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實(shí)行中央與地方按統(tǒng)一比例分享。中央保證各地區(qū)2001年地方實(shí)際所得稅收入基數(shù)，實(shí)施增量分成。2002年所得稅收入中央與地方各分享50%;2003年以后中央分享60%，地方分享40%。中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。

(5)改革出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制。在維持增值稅中央與地方分享格局的條件下，國務(wù)院決定對出口退稅機(jī)制進(jìn)行改革，建立中央和地方共同負(fù)擔(dān)的出口退稅機(jī)制。即從2004年起，以2003年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75：25的比例共同負(fù)擔(dān)，使出口退稅與地方利益掛鉤。通過改革，減輕了中央財(cái)政出口退稅壓力，強(qiáng)化了地方政府防范和打擊騙取出口退稅犯罪行為的責(zé)任，也維護(hù)了政府的聲譽(yù)。自2005年1月1日起，又進(jìn)一步完善了出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，各地出口退稅超基數(shù)部分中央、地方負(fù)擔(dān)比例由7 5：25改為92.5：7.5。

(三)分稅制財(cái)政管理體制改革的主要成效

1.建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制

實(shí)行中央與地方的分稅制財(cái)政體制，解決了原財(cái)政包干體制下中央與地方之間財(cái)政分配“一省一制”等問題，理順了中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，既增強(qiáng)了中央財(cái)政統(tǒng)籌配置資源、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的能力，也調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入的積極性，財(cái)政收入占GDP比重下滑趨勢得到遏制。全國財(cái)政收入在1999年、2003年、2005年分別突破1萬億元、2萬億元和3萬億元，2007年、2008年和2010年分別突破5萬億元、6萬億元和8萬億元。財(cái)政收入占當(dāng)年GDP比重從1996年的10.4%提高到2010年的20.9%。

2.增強(qiáng)了中央政府宏觀調(diào)控能力

分稅制改革后，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重與改革前相比有明顯提高，從改革前1993年的22.0%提高到2010年的51.1%。中央財(cái)政收入比重的提高，對保證中央支出需要、增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力、調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距都起到了積極而重要的作用。

3.促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置

分稅制改革明確了地方政府的收入和支出范圍，強(qiáng)化了對地方財(cái)政的預(yù)算約束，提高了地方堅(jiān)持財(cái)政平衡、注重收支管理的主動性，在加強(qiáng)財(cái)政管理方面進(jìn)行了很多有益的探索。分稅制改革通過利益機(jī)制調(diào)整促使各地眼睛向內(nèi)，調(diào)整理財(cái)思路，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，積極培育新的財(cái)源，減少對國家產(chǎn)業(yè)政策限制發(fā)展的煙酒等行業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)得到加強(qiáng)。

(四)“十二五”規(guī)劃關(guān)于深化財(cái)政體制改革的規(guī)定

2011年3月，經(jīng)十一屆全國人大四次會議審議批準(zhǔn)的第十二個五年發(fā)展規(guī)劃對深化財(cái)政體制改革作出了明確規(guī)定。

(1)按照財(cái)力與事杈相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級政府間財(cái)政分配關(guān)系，完善分稅制。

(2)圍繞推

（責(zé)任編輯：中大編輯）

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