申論

　　【背景鏈接】

　　2010年7月，北京市公安局治安管理總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)李潤(rùn)華被確定兼任北京市城管執(zhí)法局局長(zhǎng)。因此，北京市城管體制面臨調(diào)整。

　　警察兼任城管局長(zhǎng)，這在國(guó)內(nèi)是“頭一遭”。盡管，這并不意味著城管將由公安代管，然而，此舉仍然讓公眾產(chǎn)生“城管警察化”的聯(lián)想和擔(dān)心。

　　【標(biāo)準(zhǔn)表述】

　　 [深度分析]

　　就城市管理而言，管理者與被管理者之間存在著天然的緊張關(guān)系。城市管理中的糾紛頻仍，沖突屢見(jiàn)，實(shí)非決策者所樂(lè)見(jiàn)。一些城市樂(lè)于推動(dòng)“城管警察化”并不讓人感到意外。警察是國(guó)家的暴力機(jī)器，代表國(guó)家威權(quán)。但決策者必須看到，穩(wěn)定的、和諧的、整潔的市容更應(yīng)來(lái)自于人心的自愿趨向與服從。

　　以法治的視角觀察“城管警察化”，還將面臨警察基本職能的拷問(wèn)。如果我們承認(rèn)城管執(zhí)法沖突是社會(huì)轉(zhuǎn)型的一大表征，我們理應(yīng)進(jìn)而承認(rèn)：在這些沖突中，暴力抗法有之，暴力執(zhí)法亦有之。更多的沖突，既有暴力抗法又有暴力執(zhí)法。若從城管執(zhí)法面臨暴力威脅出發(fā)，就將城管體制趨向于“城管警察化”，那么，城管暴力執(zhí)法較之小販暴力抗法或?qū)⒏鼮槠毡?，其危害也更為?yán)重。

　　法治建設(shè)之下的公安，是法律的執(zhí)法者。在城管與市民之間，公安部門首先是一個(gè)中立的第三方，而不是單一的城管執(zhí)法的保障者。即便北京還沒(méi)有“城管警察化”，但是治安總隊(duì)長(zhǎng)一旦兼任城管局長(zhǎng)，那么也必然面臨這樣的追問(wèn)：在城管與市民發(fā)生暴力沖突時(shí)，市民還能否求得“110”的幫助？一旦治安案件與城管暴力執(zhí)法同時(shí)擺上了負(fù)責(zé)人的案頭，有關(guān)方面還需要做更多的考慮與制度安排。

　　警察的職能是平等保護(hù)所有受侵害的公民、法人或其他組織的人身與財(cái)產(chǎn)安全。如果城管真被小販暴力抗法了，警察理應(yīng)介入依法查辦；同理，如果小販或無(wú)辜民眾被城管暴力執(zhí)法了，警察也應(yīng)一視同仁，積極查處?！俺枪芫旎眳s蘊(yùn)藏著對(duì)被管理方的有罪推定，即在城管執(zhí)法沖突中，總是小販或市民有錯(cuò)。讓警察先站在城管這一方，必須得權(quán)衡利弊，并充分考慮市民的接受程度。

　　警察權(quán)存在的意義，不是單向度的維護(hù)公權(quán)，協(xié)助管理者實(shí)現(xiàn)管理。管理的最高境界是服務(wù)，而不是暴力。對(duì)城市管理者而言，必須警惕“城管警察化”的決策邏輯和思維方式。從理論上講，任何執(zhí)法部門都有遇上暴力抗法的可能。近年來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)“慎用警力”，尤其對(duì)城市市容管理，應(yīng)該以服務(wù)為根本，絕不應(yīng)過(guò)度依賴警力。

　　[措施]

　　城管警察化并非新事物，武漢、廣州、深圳等地近年來(lái)都在研討或嘗試。而每有此類報(bào)道傳出時(shí)，輿情的反應(yīng)都是以負(fù)面居多。城管的職業(yè)口碑不佳，這是事實(shí)。在大眾的普遍心理上，捆綁了公安的城管，非但不會(huì)帶來(lái)更多的權(quán)威，反會(huì)產(chǎn)生“1＋1＜1”的“形象減法”。因此，從輿情中汲取民智，為城管執(zhí)法理出一條科學(xué)的法治之道尤為重要。

　　第一，依法執(zhí)法，在認(rèn)真履行職責(zé)上有新作為。

　　依法執(zhí)法是城市管理依法行政的內(nèi)在要求，是履行好職責(zé)的重要保證。樹(shù)立“執(zhí)法為民”的執(zhí)法理念，樹(shù)立“人民城市人民管”的管理理念，樹(shù)立“和諧城管”的建設(shè)理念，著力構(gòu)建和諧良性的執(zhí)法與服務(wù)模式，全面推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法工作更加科學(xué)規(guī)范。規(guī)范執(zhí)法主體，減少執(zhí)法層級(jí)，整合執(zhí)法資源，推進(jìn)綜合執(zhí)法，做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位；注重城市管理機(jī)制創(chuàng)新，針對(duì)現(xiàn)代城市管理綜合性強(qiáng)、建設(shè)發(fā)展速度快、范圍規(guī)模大、市民對(duì)城市管理需求高的特點(diǎn)，結(jié)合本地區(qū)城市發(fā)展進(jìn)程，及時(shí)跟進(jìn)修訂和出臺(tái)相關(guān)的條例規(guī)章，建立健全權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的城市管理行政執(zhí)法體系，增強(qiáng)執(zhí)法人員依法行政的意識(shí)和依法辦事的能力，提升城市管理制度化、程序化、規(guī)范化水平。

　　第二，科學(xué)執(zhí)法，在規(guī)范執(zhí)法程序上有新進(jìn)展。

　　執(zhí)法程序規(guī)范是科學(xué)執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，是不斷提高城市管理行政執(zhí)法工作水平的重要抓手。通過(guò)抓規(guī)范，強(qiáng)基礎(chǔ)，促提高。進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，著眼執(zhí)法職權(quán)明晰、程序清楚、行為規(guī)范、用語(yǔ)文明、量罰適當(dāng)，按照?qǐng)?zhí)法立案、取證、聽(tīng)證、審理、處決、送達(dá)、執(zhí)行的“一個(gè)過(guò)程”，明確執(zhí)法的每一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化執(zhí)法的每一個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)范執(zhí)法的每一個(gè)執(zhí)法行為，做到辦事依法、言必合法、行必守法；進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，明確行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)，對(duì)執(zhí)法不確定的概念和處罰標(biāo)準(zhǔn)、語(yǔ)義、幅度、情勢(shì)等進(jìn)行分類量化細(xì)化，便于操作執(zhí)行，建立行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度，避免同案不同罰；進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法工作各項(xiàng)制度，重在落實(shí)重大案件會(huì)審、執(zhí)法案卷評(píng)查、責(zé)任追究等制度，真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究。

　　第三，為民執(zhí)法，在破解城市管理熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題上有新突破。

　　緊盯市民關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題加大查處力度，讓群眾切實(shí)感到實(shí)惠，是為民執(zhí)法、服務(wù)民生最實(shí)際的行動(dòng)，是城市管理行政執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。著力解決群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，如占道經(jīng)營(yíng)、建筑廢土傾倒、工地施工噪聲擾民、油煙噪聲擾民、流浪犬?dāng)_民等，適應(yīng)提前介入，全時(shí)掌控，加大執(zhí)法查處力度。下大力解決影響面大的難點(diǎn)問(wèn)題，如違法建設(shè)問(wèn)題，采取遏控與專項(xiàng)整治相結(jié)合，力爭(zhēng)早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處、少損失，對(duì)重要地帶、重點(diǎn)工程和非法侵占土地的典型違建搶建案件，運(yùn)用聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，堅(jiān)決一查到底、絕不手軟。

　　第四，創(chuàng)新執(zhí)法，在探索行政執(zhí)法機(jī)制上有新模式。

　　不斷探索創(chuàng)新行政執(zhí)法新機(jī)制新模式是適應(yīng)城市建設(shè)發(fā)展、提升現(xiàn)代城市管理品質(zhì)的關(guān)鍵所在。針對(duì)各地區(qū)不同的環(huán)境、區(qū)位特點(diǎn)，研究構(gòu)建市、區(qū)、街道、社區(qū) “四位一體”的執(zhí)法機(jī)制，分區(qū)劃片、重心前移、責(zé)任到人，推行一線前置執(zhí)法、一站式服務(wù)工作法，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查執(zhí)法，建立常態(tài)化城市管理執(zhí)法模式；針對(duì)城市管理行政執(zhí)法涉及市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、市政、園林綠化、環(huán)保、工商、公安交通等多方面的內(nèi)容，注重跨部門、跨行業(yè)推進(jìn)，建立聯(lián)席會(huì)議、會(huì)商會(huì)辦、行政許可（審批）抄告等制度，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、左右合作，建立多部門聯(lián)合管理執(zhí)法模式；學(xué)習(xí)借鑒北京“奧運(yùn)”和“60周年國(guó)慶”慶典、上?！笆啦钡忍厥鈺r(shí)期城市管理工作經(jīng)驗(yàn)，建立重大活動(dòng)城市管理執(zhí)法模式；推行廈門“數(shù)字城管”做法，統(tǒng)合利用社會(huì)各種信息資源，實(shí)現(xiàn)城市管理動(dòng)態(tài)監(jiān)控和網(wǎng)上案件流程管理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦結(jié)、網(wǎng)上監(jiān)督與考評(píng)，建立城市網(wǎng)格化與信息化管理執(zhí)法模式，促使城市管理行政執(zhí)法水平更上新臺(tái)階。

　　第五，文明執(zhí)法，在構(gòu)建“和諧城管”上有新形象。

　　文明執(zhí)法是城市管理行政執(zhí)法工作的生命線。集中行使執(zhí)法權(quán)同時(shí)也集中了矛盾。城管執(zhí)法隊(duì)伍形象一直是社會(huì)各界關(guān)心和關(guān)注的熱點(diǎn)。但從根本上說(shuō)，執(zhí)法工作的著眼點(diǎn)就是一切為了群眾，一切為了百姓，是為民服務(wù)、為民解憂的工作。做好文明執(zhí)法，樹(shù)立城市管理行政執(zhí)法的良好形象，就能得到廣大群眾的支持和理解，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。在抓好自身隊(duì)伍建設(shè)上下工夫，從嚴(yán)從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)行政執(zhí)法力量配備，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，著力提升執(zhí)法業(yè)務(wù)素質(zhì)，建成一支思想過(guò)硬、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明的城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍；在引導(dǎo)輿論宣傳上下工夫，使廣大市民提高認(rèn)識(shí)，以“主人翁”的姿態(tài)，自覺(jué)遵守城市管理規(guī)定，共同參與城市管理；在動(dòng)員各方力量支持上下工夫，密切與城市規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保、公安等部門以及街道、社區(qū)的聯(lián)系，形成上下左右相互銜接、相互協(xié)調(diào)的執(zhí)法工作體系；在強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督上下工夫，主動(dòng)接受新聞媒體、人大、政協(xié)以及群眾的監(jiān)督，聘請(qǐng)廉政監(jiān)督員、效能監(jiān)督員、行評(píng)代表督查執(zhí)法，有效約束執(zhí)法中權(quán)力濫用行為，密切城市管理行政執(zhí)法部門與社會(huì)各界的關(guān)系，經(jīng)常性邀請(qǐng)記者或社區(qū)工作人員、群眾代表跟隨執(zhí)法、現(xiàn)場(chǎng)直擊，原汁原味反映執(zhí)法動(dòng)態(tài)，形成良好的社會(huì)氛圍。

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