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城市規(guī)劃師考試管理法規(guī)知識點：行政立法程序基本問題試析2

二、行政立法程序的調(diào)整對象

行政在制定行為規(guī)范時，其活動通常涉及到兩個領(lǐng)域，一是制定行政法規(guī)和規(guī)章，即通常所說的行政立法領(lǐng)域;一是制定行政規(guī)則，即制定只限于行政系統(tǒng)內(nèi)部有效的規(guī)范。各國因不同的需要，形成了行政立法程序所調(diào)整的對象是僅僅限于前者或者在規(guī)范前者的同時也包括后者的兩種類型。

法國的行政立法程序以制定行政法規(guī)和規(guī)章為核心。與此相對，其他許多國家的行政立法程序的調(diào)整對象則同時還包括制定行政規(guī)則的行為。這類包括制定行政規(guī)則行為的行政立法程序大致可以分為以下三種類型。

1、 美國型

美國APA第553條規(guī)定了制定法規(guī)(rule)的基本程序：通知—評價程序和聽政程序。該條主要以具有外部拘束力的法規(guī)為規(guī)范對象。但在該條第5項有關(guān)請愿權(quán)的規(guī)定則并不限于此。該款規(guī)定：“各機關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系人要求發(fā)布、修改或廢除某項法規(guī)的權(quán)利”，即設(shè)定了利害關(guān)系人在行政立法方面的請愿權(quán)。該項規(guī)定中所涉及到的法規(guī)自然主要是指立法法規(guī)(legislative rule)，但不僅限于此，其同時也包括該條第2項規(guī)定的解釋法規(guī)(interpretative )、一般性政策聲明(general statement of policy)和程序法規(guī)(procedural rule)[9].而解釋法規(guī)，一般性政策聲明以及一部分程序法規(guī)與立法法規(guī)不同，在法律上不具有對政府和私人的拘束力。由此可見在涉及請愿權(quán)方面APA的調(diào)整對象涉及到不具有對外效力的行政內(nèi)部規(guī)則。

2、 英國型

英國的行政法規(guī)公布法以及其后取而代之的法定規(guī)范法僅以法規(guī)和規(guī)章為調(diào)整對象，但在該法之外的個別法律中也對行政規(guī)則的制定程序作了規(guī)定。如有些沒有法律拘束力的實施細(xì)則、指導(dǎo)性規(guī)則的制定程序由個別法根據(jù)自身需要規(guī)定[10].

3、 德國、日本型

正如前一部分已經(jīng)提到的那樣，德國的各部共同事務(wù)規(guī)則以及日本的關(guān)于制定、修改和廢止規(guī)制的意見提出程序不僅僅只是以制定行政法規(guī)和規(guī)章即行政立法程序為調(diào)整對象，行政內(nèi)部規(guī)則的制定過程也在適用范圍之內(nèi)。并且，行政立法和制定行政規(guī)則的程序基本適用同一。

我國在制定統(tǒng)一的行政立法程序時，在確定規(guī)范對象方面較各法制發(fā)達國家所面臨的局面更為復(fù)雜。我國目前除了行政法規(guī)制定暫行條例之外尚無其他統(tǒng)一規(guī)范行政立法程序的規(guī)定，因此在思考如何建立統(tǒng)一的程序體系時，確定其調(diào)整對象的范圍應(yīng)該有多大則是不可回避的問題。

就法的體系而言，由憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法確定法律地位的行政法規(guī)、規(guī)章自然應(yīng)該納入調(diào)整對象的范圍。但問題在于除行政法規(guī)和規(guī)章之外，實踐中還存在著大量的事實上具有法的效力的規(guī)定。如事實上被作為國務(wù)院部委規(guī)章對待的國務(wù)院直屬機構(gòu)發(fā)布的各種類型的規(guī)定、不具有規(guī)章制定權(quán)的各級地方人民政府及其工作部門發(fā)布的事實上具有法拘束力的各類規(guī)定。這些規(guī)定對應(yīng)于行政法規(guī)、規(guī)章等在憲法和法律上有明文確定其地位和相應(yīng)具體名稱的規(guī)定而言可以稱作為無名規(guī)定[11].同時也正因為在現(xiàn)實中這些無名規(guī)定大量存在，并且實際支配著行政運行，因此與法制發(fā)達國家不同，在我國的法規(guī)范體系中很難區(qū)分何為外部的法和何為內(nèi)部的行政規(guī)則。因此在今后的行政程序立法中，如何對待無名規(guī)定?是將其全部一律納入統(tǒng)一的程序規(guī)范之中還是將其中一部分作為規(guī)范對象或者完全排除在出適用范圍?如將其一部分作為規(guī)范對象，那么又如何劃分這一部分與其他部分的性質(zhì)和界限?種種問題均為程序立法所面臨之首要問題。對此通過對上述各國立法例特點的綜合，并從作為裝置的行政立法程序的目的要求出發(fā)，我們可以獲得某些在確定行政立法程序規(guī)范對象方面的啟發(fā)。在今后的建立行政立法程序的立法活動中，我們是否可以不以法體系中的等級上下，即不以法的形式性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是從法的實質(zhì)目的出發(fā)，將無名規(guī)定中涉及到權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，即將所要制定的行政立法是否屬于設(shè)定義務(wù)和影響權(quán)利(尤其是在自由和財產(chǎn)方面的權(quán)利義務(wù))的規(guī)定作為劃分行政立法程序規(guī)范對象的首選標(biāo)準(zhǔn)?

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