國(guó)土空間規(guī)劃師

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城市規(guī)劃師考試管理法規(guī)知識(shí)點(diǎn)：行政立法程序基本問(wèn)題試析4

四、行政立法程序中利害關(guān)系人的參與方法

從過(guò)程的整體而言，行政立法程序可以分為三個(gè)大的階段，即行政立法程序的啟動(dòng)階段、行政立法的制定階段和行政立法完成階段。對(duì)應(yīng)于這三個(gè)階段，如何在制度上構(gòu)筑能夠使使利害關(guān)系人參與的程序便成為行政立法程序的中心問(wèn)題：

① 對(duì)應(yīng)于行政立法程序啟動(dòng)階段，作為利害關(guān)系人的個(gè)人或團(tuán)體是否擁有提案權(quán)(包括要求制定新的行政立法和修改或廢除已成立的行政立法)以及以何種方式行使該權(quán)利;

② 對(duì)應(yīng)于行政立法的制定階段，上述利害關(guān)系人對(duì)行政立法草案的形成和完成是否擁有表述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)以及以何種方式形式意見(jiàn)表述權(quán);

③ 對(duì)應(yīng)于行政立法完成，即草案成為法的階段中，上述利害關(guān)系人所表述的意見(jiàn)最終以何種方式在已成立的行政立法中表現(xiàn)。

首先，從各國(guó)的有關(guān)資料分析，在法律制度上直接設(shè)定作為利害關(guān)系人的個(gè)人或團(tuán)體擁有行政立法提案權(quán)的立法例并不多見(jiàn)。前面提到的美國(guó)APA第554條第5款中規(guī)定的“請(qǐng)?jiān)笝?quán)”是屬于行政立法提案權(quán)的一種。日本國(guó)憲法第16條中保障的請(qǐng)?jiān)笝?quán)也涉及到行政立法[23].實(shí)行利益代表制的法國(guó)的咨詢機(jī)構(gòu)不僅針對(duì)被咨詢的行政立法問(wèn)題提出意見(jiàn)，在許多的情況下還可以積極地提出立法建議。這類建議權(quán)也可以認(rèn)為是屬行政立法提案權(quán)。

其次，在行政立法草案的制作形成階段，利害關(guān)系人在行政立法程序中表述意見(jiàn)的方法可以有以下六種：

① 審議會(huì)：行政機(jī)關(guān)向由專家、利害關(guān)系人代表以及行政方面人員構(gòu)成的合議制行政機(jī)關(guān)——審議會(huì)進(jìn)行咨詢，由審議會(huì)成員經(jīng)一定程序身審議后向該行政機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)報(bào)告;

② 公聽(tīng)會(huì)：由行政機(jī)關(guān)采用聽(tīng)證程序廣泛地聽(tīng)取有關(guān)利害關(guān)系人及其代表，技術(shù)專家或其他提出意見(jiàn)者的各種意見(jiàn);

③ 意見(jiàn)書提出：利害關(guān)系人及其代表或其他提出意見(jiàn)者以書面方式提出意見(jiàn);

④ 直接聽(tīng)取意見(jiàn)：向有關(guān)人員發(fā)出通知后直接聽(tīng)取其意見(jiàn)，意見(jiàn)的提出和說(shuō)明并不拘于一定的程序或方式;

⑤ (事實(shí)審型)聽(tīng)證：舉行類似與訴訟程序的聽(tīng)證，行政立法只能根據(jù)聽(tīng)證記錄中的事實(shí)進(jìn)行。聽(tīng)證紀(jì)錄具有排他性，行政機(jī)關(guān)不能在聽(tīng)證記錄之外利用其他證據(jù)作為行政立法的根據(jù)。(事實(shí)審型)聽(tīng)證與公聽(tīng)會(huì)最大的區(qū)別也在于此。

概觀各發(fā)達(dá)國(guó)家的行政立法制度，各國(guó)在不同的程度上都采用上述方法聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)。其中公聽(tīng)會(huì)和(事實(shí)審型)聽(tīng)證融合了過(guò)程嚴(yán)格規(guī)范和聽(tīng)取意見(jiàn)直接的特點(diǎn)。但從數(shù)量上看則屬為數(shù)不多，或者說(shuō)是兩種極為例外的方式。采用公聽(tīng)會(huì)方式的主要有美國(guó)和英國(guó)。德國(guó)和法國(guó)也存在類似制度但數(shù)量極少。日本在一定范圍內(nèi)也實(shí)施公聽(tīng)會(huì)制度[24]，如勞動(dòng)大臣依據(jù)勞動(dòng)基準(zhǔn)法第113條的授權(quán)發(fā)布省令(規(guī)章)時(shí)，必須就該規(guī)章草案舉行公聽(tīng)會(huì)用以聽(tīng)取勞動(dòng)者代表、資方代表和公益代表的意見(jiàn)。采用(事實(shí)審型)聽(tīng)證方式的典型立法例為美國(guó)APA.美國(guó)APA第553條第3款規(guī)定：“法律規(guī)定必須根據(jù)聽(tīng)證的記錄制定的規(guī)則，則不適用本款的規(guī)定，而適用本章第556條和第557條的規(guī)定”。第556條和第557條是關(guān)于行政機(jī)關(guān)舉行事實(shí)審型聽(tīng)證的規(guī)定，其主要是用于正式程序的行政裁定。這種美國(guó)式的聽(tīng)證程序在其他國(guó)家的行政立法程序中基本未被采用。

德國(guó)的行政立法程序中基本采用了直接聽(tīng)取意見(jiàn)的方式。各部共同規(guī)則第24條規(guī)定將立法資料交付專家集團(tuán)和有關(guān)團(tuán)體并聽(tīng)取其意見(jiàn)。此外在分散的個(gè)別法中，這類程序規(guī)定也時(shí)有所見(jiàn)，例如在聯(lián)邦的自然保護(hù)及景觀保護(hù)法中規(guī)定，必須給與因道路規(guī)劃受影響的自然保護(hù)團(tuán)體就該規(guī)劃發(fā)言和查閱專家意見(jiàn)書的機(jī)會(huì)。日本的公眾評(píng)價(jià)程序要求行政機(jī)關(guān)將行政立法草案和與此有關(guān)的理由、背景等資料以及提出以及的途徑(如郵寄、傳真以及電子信箱等)通過(guò)登載于網(wǎng)絡(luò)主頁(yè)、報(bào)紙雜志等方法向公眾公布，直接收集對(duì)此草案的意見(jiàn)。此外分散的個(gè)別法中也同樣存在這類直接聽(tīng)取意見(jiàn)的制度，例如在中小企業(yè)團(tuán)體組織法第58、60條中規(guī)定，主管大臣在發(fā)布對(duì)新置設(shè)備加以限制的規(guī)章之前，應(yīng)就此事項(xiàng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。根據(jù)最低工資法第16條第1款和第31條地5款的規(guī)定，當(dāng)勞動(dòng)大臣決定最低工資線時(shí)應(yīng)咨詢最低工資審議會(huì)，最低工資審議會(huì)在調(diào)查審議該事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)直接聽(tīng)取有關(guān)勞動(dòng)者和資方的意見(jiàn)。美國(guó)APA第553條第5款關(guān)于略式程序中請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定應(yīng)屬于提出意見(jiàn)書方式的制度化。英國(guó)的一些法律中也規(guī)定了提出意見(jiàn)書這種程序方式[25].

在采用審議會(huì)制度方面，前面已經(jīng)提到法國(guó)和英國(guó)的行政立法制度中有通過(guò)審議會(huì)使利害關(guān)系人參與的方式。此外美國(guó)法規(guī)制定協(xié)商法的有關(guān)Reg-Neg程序中，第564、565條要求設(shè)立由利害關(guān)系人和行政方等組成的法規(guī)制定協(xié)商委員會(huì)就規(guī)則制定事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。這類協(xié)商委員會(huì)也屬于行政法學(xué)中的審議會(huì)[26].在日本的行政立法活動(dòng)中，正如前面已經(jīng)提到的，審議會(huì)是一種廣泛被采用的程序制度。例如，古都?xì)v史性風(fēng)土保存特別措施法第8條第1、4款規(guī)定：內(nèi)閣可以制定政令(行政法規(guī))指定在特別保存區(qū)內(nèi)可免除知事許可的行為，在制定、修改或廢止該行政法規(guī)之前，建設(shè)大臣必須聽(tīng)取歷史性風(fēng)土審議會(huì)的意見(jiàn)。再如，根據(jù)計(jì)量法第157條第1項(xiàng)、第3條的規(guī)定，在制定有關(guān)所謂“特定計(jì)量器”的行政法規(guī)時(shí)，通產(chǎn)大臣應(yīng)在制定、修改或廢止該行政法規(guī)之前必須聽(tīng)取計(jì)量行政審議會(huì)的意見(jiàn)。

最后，在行政立法的完成階段，關(guān)于利害關(guān)系人所表述的意見(jiàn)如何在行政立法的內(nèi)容中反映，有兩種程序類型存在。

① 意見(jiàn)僅僅成為行政機(jī)關(guān)立法時(shí)的參考內(nèi)容;

② 行政機(jī)關(guān)在立法時(shí)只能根據(jù)程序中表述的意見(jiàn)進(jìn)行立法，即利害關(guān)系人表述的意見(jiàn)具有拘束效力和排他性，最終成為行政立法的內(nèi)容。

美國(guó)APA中正式程序要求必須根基聽(tīng)證記錄制定行政規(guī)則，這種程序要求屬于上述第②類型。但是，除這一程序規(guī)定之外，美國(guó)基本上是采用第①類型程序，即利害關(guān)系人的意見(jiàn)僅僅是供行政機(jī)關(guān)在立法時(shí)作參考之用。不僅是美國(guó)，其他國(guó)家在對(duì)待利害關(guān)系人的意見(jiàn)時(shí)也普遍采用第①類型程序?？梢哉f(shuō)，第②類型程序所運(yùn)用的范圍極其狹窄。

前面已經(jīng)提到，在我國(guó)的現(xiàn)行的行政立法程序制度中，利害關(guān)系人的參與制度至今則基本上還是一個(gè)空白領(lǐng)域。因此有必要研究在制度建設(shè)時(shí)如何借鑒法制發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和怎樣結(jié)合我國(guó)的國(guó)情。就利害關(guān)系人參與方面的制度建設(shè)而言，上述五種參與方法盡管各有特點(diǎn)，且也并不當(dāng)然地能夠適用于我國(guó)，但在程序的以下幾個(gè)環(huán)節(jié)上深入考察分析我國(guó)的行政運(yùn)作方式、利害關(guān)系人利益的組織化程度等現(xiàn)實(shí)狀況，在此基礎(chǔ)之進(jìn)行制度建設(shè)才有可能建立起在在我國(guó)行之有效的利害關(guān)系人程序參與方法：

① 從程序的起點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)是否直接收集意見(jiàn)的角度看，除審議會(huì)之外，其他種類雖然各有不同之處但都屬于行政機(jī)關(guān)直接地與相關(guān)利害關(guān)系人發(fā)生關(guān)系收集意見(jiàn)的參與方法。

② 從程序的運(yùn)行過(guò)程中，參與程序的利害關(guān)系人的利益是否組織化的角度看，審議會(huì)具有能夠有效吸收最具組織性的利益方，如全國(guó)性的工商團(tuán)體、大規(guī)模的行業(yè)組織等團(tuán)體的意見(jiàn)的特點(diǎn)，因?yàn)閷徸h會(huì)中利害關(guān)系人是作為利益代表直接擁有合議組織成員資格，其所代表的利益不具有強(qiáng)大的組織性便難以獲得成員資格并由此在審議會(huì)中擁有發(fā)言權(quán)。未經(jīng)組織化的各種利益可以通過(guò)其他種類的參與方法表達(dá)意見(jiàn)。尤其是直接提取意見(jiàn)、意見(jiàn)書提出等方法具有有利于未經(jīng)組織化的各種利益的一面，但同樣在這些參與方法中，經(jīng)組織化的利益較之未經(jīng)組織化的利益更能夠有效地在其他類型的參與方法反映意見(jiàn)。

③ 從程序的終點(diǎn)，即利害關(guān)系人經(jīng)程序提出的意見(jiàn)對(duì)最終形成的行政立法是否具有排他性拘束力的角度看，除(事實(shí)審型)聽(tīng)證之外，通過(guò)其他各種類型的方法參與的利害關(guān)系人的意見(jiàn)都不具有排他性拘束力。

五、行政立法程序中的理由說(shuō)明

與任何立法行為一樣，其成果是以條文或條文集合的方式表現(xiàn)出來(lái)的。但是，往往行政立法的上位法根據(jù)是否充足、行政立法的目的和必要性為何、以法言法語(yǔ)和一定概括性的條文是否能被普遍一致地理解等問(wèn)題，需要在行政立法程序的進(jìn)行過(guò)程之中予以說(shuō)明。在行政立法程序的整個(gè)過(guò)程中，至少在兩個(gè)階段行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有理由說(shuō)明的義務(wù)：

① 在行政立法草案公布階段，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)向相關(guān)利害關(guān)系人以及其他參與主體說(shuō)明該就所公布的草案的立法目的、背景和根據(jù)以及提供其他相關(guān)資料，便于參與主體可以有準(zhǔn)備、有針對(duì)地進(jìn)行參與。

② 在行政立法程序完成階段，針對(duì)參與主體所提出的意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)在立法中是否采納，為何采納或者不采納等等問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明，由此反映參與的結(jié)果。

行政立法程序中明確設(shè)置理由說(shuō)明程序的為德國(guó)。除上述部分已經(jīng)提到的德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法的80條第一款第3句明確規(guī)定了制定行政立法時(shí)必須明確表示根據(jù)法規(guī)之外，各部共同規(guī)則第66條還規(guī)定：“向內(nèi)閣或聯(lián)邦參議院提交行政法規(guī)時(shí)，對(duì)該行政法規(guī)中難以理解的部分、需要通過(guò)說(shuō)明

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