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新中國地權(quán)制度的形成

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沿革

1、農(nóng)民土地所有制的建立 建國以后到1952年的土地改革,實現(xiàn)了在1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》提出的目標:"廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農(nóng)民土地所有制,借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),為新中國工業(yè)化開辟道路."通過改革,到1952年底,已使3億無地或少地的農(nóng)民獲得了6700萬公頃土地,建立起以"耕者有其田"為特征的農(nóng)民土地所有制.

這種以農(nóng)民土地所有制為核心的農(nóng)村地權(quán)制度是最適宜當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)特點和農(nóng)民利益取向的制度安排,因而在當時產(chǎn)生了極為顯著的成效.

2、農(nóng)村土地集體所有制的建立 1952年,中國工業(yè)化、城市化過程剛剛開始.1953年,新一輪的農(nóng)村土地制度變遷便啟動了.為了適應(yīng)當時實施的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略,建立起了相配套的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制、人民公社制度和城鄉(xiāng)分隔制度,具體體現(xiàn)在土地制度的變遷上,則是建立起了傳統(tǒng)的土地集體所有制--"三級所有、隊為基礎(chǔ)".

3、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的建立 70年代末,中國的經(jīng)濟體制改革以農(nóng)村土地制度改革為發(fā)端在全國展開.在農(nóng)村實行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制,廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被重新喚起.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大大提高.

這時期的農(nóng)村地權(quán)內(nèi)容由原來高度集中的土地所有權(quán)分化出了集體土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)等各權(quán)種.這種地權(quán)制度的內(nèi)容安排由于適應(yīng)當時的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性并有利于小農(nóng)家庭經(jīng)濟體制傳統(tǒng)優(yōu)勢的發(fā)揮,其經(jīng)濟效益是極其顯著的.

(二)城市地權(quán)制度的演變

1、城市土地國有化奠基時期 在1949一1952年間,人民政府成立,相繼沒收了國民黨政府的地產(chǎn)和官僚資本家、大地主、戰(zhàn)爭罪犯等的地產(chǎn),將其轉(zhuǎn)為國有,奠定了社會主義城市土地國有化的基礎(chǔ).這一時期城市地權(quán)除了取消了永佃權(quán)和永租權(quán)外,基本沿襲了解放前的構(gòu)架.

2、城市土地基本國有化時期 我國城市土地的國有化是在一系列政治運動中逐步實現(xiàn)的.從1953年至1966年,通過對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的三大改造和對出租私有房屋的社會主義改造,逐步使城市土地基本國有化.

"三大改造"和"私房改造"不僅使我國城市國有土地從數(shù)量上轉(zhuǎn)化為絕對優(yōu)勢,而且使人們的社會觀念發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變."聚財購地,添置房產(chǎn)"已不再是廣大市民追逐奮斗的目標.以房產(chǎn)或地產(chǎn)謀取收益的活動也逐漸收斂匿跡.房地產(chǎn)市場行為從公開轉(zhuǎn)向隱蔽.城市土地的所有制處在分崩離析之中.

這時地權(quán)結(jié)構(gòu)漸趨模糊,反映出土地經(jīng)濟關(guān)系不夠明朗的客觀狀況.土地國有所有權(quán)迅速上升為主要權(quán)種.這是一個具有重大意義卻又沒有任何明確界定的權(quán)利.這種權(quán)利雖然名義上屬于國家,但沒有固定、明確的產(chǎn)權(quán)代表,權(quán)利的行使實際掌握在各有關(guān)部門及其行政領(lǐng)導(dǎo)手中.

這時的土地私有者不再向地上權(quán)人提出地租要求,國有土地所有者對地上權(quán)人也僅收取時斷時續(xù)僅具象征意義的使用費.因此,這時的地上權(quán)逐漸消失或為土地使用權(quán)所吸收.土地典權(quán)和土地抵押權(quán)除在歷史形成的舊的經(jīng)濟關(guān)系中維系外,不再有這類經(jīng)濟行為出現(xiàn)."地權(quán)"觀念在社會上被沖洗淡化了.

3、城市土地國有化完成時期 從1966年文化大革命開始到1982年《憲法》第十條證式宣布的"城市的土地屬于國家所有",城市土地國有化經(jīng)歷了事實完成和法律固定兩個階段.

1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務(wù)總局答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》中曾明確指出:"對土地國有化問題,中央在1956年已有原則指示,到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了","以無論什么空地(包括旗地),無論什么人的土地(包括剝削者、勞動人民)都要收歸國有"."對宣布土地國有化前的私人間有關(guān)的債權(quán)、債務(wù)規(guī)定原則制止自行處理,如有特殊問題可根據(jù)具體情況酌情處理".

在文化大革命期間,各地相繼實現(xiàn)了城市土地的國有.直到1982年12月4日,才在五屆人大五次會議通過的《憲法》中將其固定下來.

這一時期,由于受"一大二公"思想的支配,城市土地的經(jīng)濟行為幾乎消失殆盡.此時的地權(quán)內(nèi)容中只剩下土地所有權(quán)和使用權(quán),而且權(quán)能邊界變得十分模糊.少量的地役權(quán)在民法中以相鄰關(guān)系受到調(diào)節(jié).土地經(jīng)濟屬性、土地問題的嚴重性被掩蓋,社會經(jīng)濟的發(fā)展受到了嚴重制約.

4、城市土地制度改革期 1982年至今,是我國城市土地管理體制和使用制度的重要改革期.土地的經(jīng)濟價值被重新認識.地產(chǎn)市場行為公開化、合法化.在市場機制作用下.土地使用者迫切需要更多的權(quán)利以促進土地的流動.從而獲得相關(guān)的經(jīng)濟效益.作為國有土地所有者代表的政府也深刻地認識到不能從窒息的土地經(jīng)濟中獲得經(jīng)濟利益,而且也看到了萎縮的土地經(jīng)濟結(jié)社會帶來的嚴重影響,從而逐步解除了對土地流動的禁錮.

適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要的一些權(quán)種不斷從土地所有權(quán)、土地使用權(quán)中進一步分離出來,使地權(quán)的內(nèi)容更豐富、詳細.1988年七屆人大在通過的《憲法》修正案中確定了"土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓"的制度.改革基本目標是在維護社會主義公有制和"兩權(quán)"分離的條件下,實行依法轉(zhuǎn)讓的制度.改變土地?zé)o償無限期使用為有償有限期使用,并逐步建立土地使用權(quán)交易市場,運用市場機制,促進土地的合理配置和充分、合理、有效的利用.1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確提出了土地使用權(quán)可以"出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押".這一條例使地權(quán)內(nèi)容迅速豐富起來,土地所有權(quán)和使用權(quán)開始分離(即兩權(quán)分離);"轉(zhuǎn)讓權(quán)"、"出租權(quán)"、"抵押權(quán)"也紛紛從"使用權(quán)"中分離出來.它們既是使用權(quán)權(quán)能的延展,又是對使用權(quán)的一種制約.該條例在第三條規(guī)定了境內(nèi)外依規(guī)定取得土地使用權(quán)的人可以進行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營.這里的"開發(fā)權(quán)"、"經(jīng)營權(quán)"的提出,又突破了使用和流通領(lǐng)域,進入了土地的生產(chǎn)領(lǐng)域.至此,土地的完整經(jīng)濟屬性首次以法律形式表現(xiàn)出來,法律上作了土地有償使用的規(guī)定.但是,諸多權(quán)種的提法還缺乏明確的界定,各權(quán)種的權(quán)能還有待進一步做出具體規(guī)范.

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