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自2004年以來，我國實行出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制，一舉解決了累積多年的“欠退稅”問題，但同時也引發(fā)了一些新的矛盾。客觀而全面地分析與認(rèn)識出口退稅行為，立足于現(xiàn)實，著眼于發(fā)展，將近期對策與中長期思路有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)一步完善我國出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制，已成為我國政府亟待解決的一項重要任務(wù)。 
調(diào)整我國出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的必要性分析
2004年，我國開始實行出口退稅新機(jī)制。一年多來的實踐表明，新機(jī)制發(fā)揮出多方面的積極作用。一是及時辦理出口退稅業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了國務(wù)院提出的“老賬要還、新賬不欠”的目標(biāo)。
然而不可否認(rèn)的是，出口退稅新機(jī)制、尤其是出口退稅中央與地方共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的實施，也引發(fā)了一些新的問題，進(jìn)一步調(diào)整與完善我國出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制已勢在必行。
1. 地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)地區(qū)間分布不均衡
2004年，全國出口總額約為5934億美元，各地方出口情況極不均衡（詳見圖1）。按照出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的要求，地方政府要相應(yīng)分擔(dān)330億元的超基數(shù)退稅支出，其中約310億元集中在十大口岸城市，地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)地區(qū)間分布也極不均衡，越是出口基數(shù)大、出口增長快的地區(qū)，地方財政所負(fù)擔(dān)的退稅款就越多。
2. 增值稅的納稅地區(qū)和退稅地區(qū)不一致
異地采購出口模式下，退稅地區(qū)是商品最終出口地，而出口環(huán)節(jié)以前的增值稅卻繳納到原材料或商品采購地區(qū)，由此導(dǎo)致享受增值稅收入和承擔(dān)出口退稅支出之間的權(quán)利與義務(wù)不對等。這種出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，將會誘導(dǎo)地方政府實行行政干預(yù)和地方保護(hù)，人為分割全國統(tǒng)一大市場，阻礙地區(qū)之間資源的合理配置和商品的自由流動。
3. 地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)層層分解
目前，絕大多數(shù)省級政府依據(jù)“誰出口、誰退稅”的原則，采取由市、縣、鄉(xiāng)政府共同分擔(dān)25％出口退稅責(zé)任的辦法。比如，廣東省級財政參照財政部核定基數(shù)的辦法，把中央核定廣東的出口退稅基數(shù)全部分配給市、縣，省級不留基數(shù)，各市再參照同樣的方法下達(dá)到所屬的縣（區(qū)）。這種情況下，出口多的地方財政入不敷出，出口少的地方基數(shù)則用不完，而出口基數(shù)小但出口增長快的地區(qū)以及財政困難嚴(yán)重的地區(qū)則面臨著更大的挑戰(zhàn)。
影響我國出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制運行的基本因素分析
1. 過高的外貿(mào)依存度與出口依存度必然帶來較高的出口退稅壓力
出口是拉動一國經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一，出口過大或過小都不利于本國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長與健康發(fā)展。作為經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)，外貿(mào)出口與GDP之間應(yīng)該有較為平衡的比例關(guān)系，但我國30％以上的外貿(mào)增長率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于10％左右的經(jīng)濟(jì)增長率。巨大的差距不僅意味著對外開放部門與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)部門脫節(jié)，而且還意味著對外貿(mào)易風(fēng)險變大，并可能直接影響國家的經(jīng)濟(jì)安全。
外貿(mào)依存度過高與出口增長過快，則必然導(dǎo)致日益增長的出口退稅規(guī)模及壓力。
2. 以外資企業(yè)為出口主體、以加工貿(mào)易為主要出口模式必然大大減低出口退稅支出的應(yīng)有效益
近年來，我國與其他國家的貿(mào)易摩擦頻頻出現(xiàn)，則與外資企業(yè)出口有著極為密切的關(guān)系。
據(jù)2005年3月的出口數(shù)據(jù)顯示，外資企業(yè)出口占我國出口總額的58％，已成為我國出口的主體。相應(yīng)地，我國政府對出口企業(yè)的大部分退稅資金也流入外商投資者手中。更進(jìn)一步講，外資企業(yè)大量投資我國，將我國一些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)布局、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和銷售渠道納入全球生產(chǎn)鏈，由產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的貿(mào)易關(guān)系變化，使我國貿(mào)易失衡的情況越來越突出，這顯然有違于我國政府采取的鼓勵出口的出口退稅政策的本意。
從貿(mào)易方式角度看，2004年加工貿(mào)易出口占我國出口總額的55％，加工貿(mào)易已成為我國第一大貿(mào)易方式。
由于目前的加工貿(mào)易方式多是產(chǎn)品初級加工，使得資源性產(chǎn)品和能源性產(chǎn)品的使用數(shù)量劇增，進(jìn)一步加劇了我國資源和能源供應(yīng)的壓力。更為重要的是，加工貿(mào)易比重過大，將使得我國長期處于國際分工鏈條的底端，不利于從根本上解決我國外貿(mào)出口中存在的“高資源消耗、高污染、高成本、低附加值”等問題。對于這一類出口而言，加工企業(yè)輸出資源的同時輸入污染，而且只能賺取低微的“血汗錢”，政府為此還要退付國內(nèi)環(huán)節(jié)增值稅，大大減低了出口退稅政策的應(yīng)有效益。從長遠(yuǎn)看，政府不應(yīng)當(dāng)對此類出口實行退稅政策。
還有一種現(xiàn)象更讓人憂慮。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2003年全國大中型企業(yè)中進(jìn)行研究開發(fā)活動的僅占30％，有研發(fā)機(jī)構(gòu)的企業(yè)僅占25％，用于產(chǎn)品和技術(shù)研發(fā)的投入占銷售收入的比重僅為0.75％。在引進(jìn)技術(shù)并消化吸收創(chuàng)新方面，日、韓用于引進(jìn)技術(shù)的資金和用于對引進(jìn)技術(shù)消化創(chuàng)新的投入之比為1：5，而我國的這一比例僅為1：0.07。過去，我們總認(rèn)為企業(yè)缺乏技術(shù)開發(fā)的資金，然而近年來有些大量盈利的企業(yè)也不愿意在技術(shù)開發(fā)上投入，走自主研發(fā)的道路，反而傾向于與外資企業(yè)合作以圖輕松獲取利潤。這是一種嚴(yán)重的短視行為，政府有責(zé)任采取恰當(dāng)?shù)拇胧┡まD(zhuǎn)這一不良傾向，出口退稅政策也應(yīng)該在這一問題上有所作為。
3. 中央、地方財政收支關(guān)系劃分嚴(yán)重制約著出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的運行
從2004年我國中央與地方增值稅、消費稅收入情況來看，中央增值稅、消費稅收入與地方國內(nèi)增值稅收入比率為5.33，而相應(yīng)的出口退稅負(fù)擔(dān)比率為5.65。顯然，與收入能力相比較，中央財政實際上承擔(dān)了更多的出口退稅責(zé)任。
然而，從地方政府支出角度來看，我們就會發(fā)現(xiàn)“地方政府負(fù)擔(dān)出口退稅增量的25％”實際上有些偏重。據(jù)2002年中央、地方政府收支及其比重，綜合預(yù)算內(nèi)、外收支考慮，中央收入占總收入的比例為46％，地方收入占總收入的比例為54％；中央支出占總支出的比例為27％，地方支出占總支出的比例為73％。如果不計預(yù)算外收支，僅以預(yù)算內(nèi)收支為考察對象，2002年中央收入占總收入的比例為55％，地方收入占總收入的比例為45％；中央支出占總支出的比例為30.7％，地方支出占總支出的比例為69.3％。由此可見，相對于收入能力而言，地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任實際上有些偏重。
完善我國出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的基本思路
1. 堅持出口退稅中央與地方共同負(fù)擔(dān)原則，適當(dāng)降低地方政府的出口退稅負(fù)擔(dān)
盡管出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制帶來了一些負(fù)面影響，但這并不等于說都是共同負(fù)擔(dān)機(jī)制“惹的禍”，更不能抹殺共同負(fù)擔(dān)機(jī)制所具有的積極效應(yīng)。就地方出口退稅壓力而言，這本是地方政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)的一項責(zé)任，是財政體制權(quán)責(zé)對稱的客觀要求，對于提升地方政府管理經(jīng)濟(jì)與社會的責(zé)任意識與能力水平具有重大意義；就新出現(xiàn)的地方保護(hù)與市場分割而言，這一問題實質(zhì)上是因收購出口模式而起，將收購出口制轉(zhuǎn)向代理出口制不僅可以徹底解決這一問題，而且還有助于推進(jìn)我國外貿(mào)體制改革與出口管理水平的提高；就地方財力不足問題而言，這與出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制并無本質(zhì)聯(lián)系，而是屬于財政體制范疇的問題，通過調(diào)整政府間收支劃分以及完善地方稅收體系等途徑，可以得到很好的解決。
2. 厘清政府間支出責(zé)任，增強(qiáng)地方政府財政實力，完善省以下財政體制
3. 調(diào)整貿(mào)易政策，增強(qiáng)政府出口管理的主動性與有效性
首先，必須改變對出口數(shù)量持續(xù)增長的一味追求，建立科學(xué)的外貿(mào)政策及實施效果評判指標(biāo)體系，將“以質(zhì)取勝”確立為出口外貿(mào)政策的核心；其次，在鞏固現(xiàn)有外貿(mào)市場份額的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大國內(nèi)市場對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用和影響，制定內(nèi)外兼顧的貿(mào)易政策；第三，加快加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步提升加工貿(mào)易的質(zhì)量；第四，按照市場經(jīng)濟(jì)公平競爭和WTO國民待遇的原則，盡快實現(xiàn)對外資企業(yè)的國民待遇原則，取消各種"超國民待遇"的優(yōu)惠，強(qiáng)化對外國資本的管理與引導(dǎo)，防止中國經(jīng)濟(jì)陷入“引進(jìn)依賴陷阱”；第五，加強(qiáng)我國政府出口管理的主動性，避免或減少在國際競爭中遭受更大的損失。
幾點政策建議
第一， 在不調(diào)整現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的前提下，建立中央出口退稅專項轉(zhuǎn)移支付制度。
第二， 適當(dāng)降低地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)的比例，比如將地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)增量的比例降至5％-10％之間，弱化出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的負(fù)面作用。
第三， 在實行上述兩項政策選擇的同時，還應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，結(jié)合國際市場的變化，實施動態(tài)、靈活、針對性強(qiáng)的出口退稅政策。對某些出口產(chǎn)品或出口企業(yè)適時調(diào)整出口退稅稅率，甚至加征出口關(guān)稅，以控制出口秩序、優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)、提升出口產(chǎn)品質(zhì)量、減輕我國政府的出口退稅負(fù)擔(dān)。
第四， 鼓勵外貿(mào)公司走工貿(mào)一體化道路，拓展其生存與發(fā)展空間，也為將收購出口制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇沓隹谥苿?chuàng)造有利條件。同時，根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)格局與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，逐步調(diào)整與完善我國的貿(mào)易政策，大力推行外貿(mào)體制改革，以從根本上優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)與模式，平衡內(nèi)外貿(mào)易關(guān)系，不斷壯大我國的經(jīng)濟(jì)實力與國際競爭力。

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